Chính quyền địa phương trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa năm 2013

Ở nước ta, chính quyền địa phương là một trong những nội dung có vị trí hết sức quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước, luôn được ghi nhận trong các bản hiến pháp.

Theo Hiến pháp năm 1946, nước ta chia ra làm ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã.

Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân cử ra Ủy ban hành chính. Ở bộ và huyện chỉ có Ủy ban hành chính.

Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra.

Theo Hiến pháp năm 1959, nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn.

Các thành phố có thể chia thành khu phố theo Quyết định của Hội đồng Chính phủ.

Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.

Theo Hiến pháp năm 1980, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), việc phân định chính quyền địa phương ở nước ta về cơ bản vẫn giữ nguyên như Hiến pháp năm 1980.

Tính đến ngày 31/12/2013, nước ta có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, 708 đơn vị cấp huyện, trong đó có 64 thành phố thuộc tỉnh, 47 thị xã, 49 quận và 548 huyện. Qua 20 thực hiện Hiến pháp năm 1992, các quy định về chính quyền địa phương đã phát huy hiệu lực, hiệu quả to lớn, có ý nghĩa lịch sử.

Thiếu tướng Nguyễn Đức Chung, Giám đốc CATP Hà Nội phát biểu tại hội nghị triển khai thi hành Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam của Công an TP Hà Nội.

Đến nay, trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, để phù hợp với tình hình mới, trên cơ sở đóng góp ý kiến xây dựng của đông đảo các tầng lớp Nhân dân và đồng bào Việt Nam ở nước ngoài, của các vị đại biểu Quốc hội, các chuyên gia và các nhà khoa học, quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 đã có một số thay đổi so với Hiến pháp năm 1992.

- Trước hết, về tên gọi của chương, Hiến pháp năm 2013 đã đổi tên gọi của Chương từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành “Chính quyền địa phương”.

Đây không thuần túy chỉ là sự đổi tên, mà là kết quả tổng kết 20 năm thi hành Hiến pháp năm 1992 và 10 năm thi hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, đồng thời là kết quả của quá trình đổi mới nhận thức về chính quyền địa phương bao gồm cả về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo hướng bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; khẳng định rõ nét hơn vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của một Nhà nước đơn nhất.

Mặt khác, nếu Hiến pháp năm 1992 xác định mỗi đơn vị hành chính các cấp đều có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, với một cách thức thành lập thống nhất thì Hiến pháp năm 2013 đã lựa chọn cách quy định mở, giao cho Luật tổ chức chính quyền địa phương thực hiện việc xác định lại cấp chính quyền theo hướng giảm cồng kềnh, phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt.

- Về đơn vị hành chính, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.

Như vậy, về cơ bản Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời có bổ sung thêm các quy định sau:

+ Ở thành phố trực thuộc Trung ương, ngoài đơn vị hành chính có tính truyền thống còn có “đơn vị hành chính tương đương” với cấp quận, huyện, thị xã.

Đơn vị hành chính tương đương này có thể là thành phố trong thành phố trực thuộc Trung ương như đề xuất của thành phố Hồ Chí Minh trong Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị.

Quy định mang tính mở này tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội.

+ Bổ sung quy định “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập” nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường, khai thác tiềm năng kinh tế của một số địa phương nhất định.

Thực chất, vấn đề này cũng đã được quy định tại khoản 8 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 nhưng lại nằm ở Chương quy định về Quốc hội, chứ không phải ở Chương quy định về chính quyền địa phương.

Đây là quy định được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các vị đại biểu Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan, tổ chức, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang, huyện đảo Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh…

Vì vậy, khi xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương cần phải tính toán một cách khoa học, thực tiễn và có quy định địa vị pháp lý riêng cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt này.

+ Xuất phát từ quan điểm chủ quyền Nhân dân và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, sự tham gia của Nhân dân vào việc xây dựng Nhà nước, bảo đảm quyền dân chủ trực tiếp của Nhân dân đã được ghi nhận tại Điều 6 Hiến pháp năm 2013 và bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính, tránh tình trạng “nhập - tách” có phần dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, khoản 2 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.

- Về tổ chức chính quyền địa phương: Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Với quy định này, Hiến pháp năm 2013 khẳng định chính quyền địa phương được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính, nhưng không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa phương cũng được tổ chức giống nhau. Đồng thời, không phải chính quyền ở bất kỳ một đơn vị hành chính nào cũng là một cấp chính quyền.

Ở đâu được quy định là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được quy định là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn; cơ quan hành chính này có thể được thiết lập bằng nhiều cách thức khác nhau, có thể do cơ quan hành chính cấp trên quyết định thành lập, hay do Hội đồng nhân dân cấp dưới bầu, hoặc theo cách thức khác.

Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở từng đơn vị hành chính cụ thể sẽ được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở tổng kết việc thực hiện chủ trương của Đảng về thí điểm một số nội dung về tổ chức chính quyền đô thị và kết quả tổng kết việc thực hiện Nghị quyết số 26 của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt và các nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương.

- Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương,  Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương mà nội dung này được thể hiện thông qua các quy định về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung một điều mới (Điều 112) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương với nội dung như sau:

+ Quy định cụ thể chính quyền địa phương có 02 loại nhiệm vụ: tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

Như vậy, ở những nơi có cấp chính quyền thì những nhiệm vụ, quyền hạn này do cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thực hiện, còn ở những nơi không được xác định là cấp chính quyền thì nhiệm vụ, quyền hạn này sẽ do một thiết chế hành chính thực hiện và chính quyền ở bất kỳ một cấp hành chính nào cũng đều phải chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

+ Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.

Đây là một quy định mang tính định hướng quan trọng cho việc thực hiện quan điểm tổ chức và thực hiện quyền lực có ảnh hưởng quyết định đến tổ chức bộ máy nhà nước ta “quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, đồng thời đòi hỏi phải phân cấp thật rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và địa phương và mỗi cấp chính quyền.

+ Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.

Quy định này nhằm khắc phục tình trạng nhiều nhiệm vụ của trung ương được giao cho địa phương thực hiện nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện (vật chất, nhân lực…) để bảo đảm việc thực hiện việc đó.

- Về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương và chức năng, nhiệm vụ cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

So với Hiến pháp năm 1992, địa vị pháp lý của chính quyền địa phương và chức năng, nhiệm vụ cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định trong Hiến pháp năm 2013 không có những thay đổi căn bản, nhưng quy định rõ hơn, cụ thể hơn.

Theo đó, Hội đồng nhân dân tiếp tục thực hiện hai loại chức năng: quyết định và giám sát (quyết định những vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân).

Đối với Ủy ban nhân dân thì Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

Như vậy, ở những đơn vị hành chính mà chính quyền ở đó không được coi là cấp chính quyền thì việc thành lập cơ quan hành chính sẽ do luật định.

Điều này sẽ tạo nên sự năng động hơn trong việc thành lập cơ quan hành chính ở các đơn vị hành chính khác nhau, bảo đảm phù hợp với thực tiễn.

Về chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân, khoản 2 Điều 114 Hiến pháp năm 2013 tiếp tục quy định: “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân” nhưng đồng thời có bổ sung nhiệm vụ: “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.

- Về đại biểu Hội đồng nhân dân, cơ bản Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đại biểu Hội đồng nhân dân.

Theo đó, đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chia, nguyện vọng của Nhân dân địa phương; liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Hội đồng nhân dân, trả lời những yêu cầu, kiến nghị của cử tri; xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ vận động Nhân dân thực hiện Hiến pháp và pháp luật, chính sách của Nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, động viên Nhân dân tham gia quản lý nhà nước.

Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân. Người bị chất vấn phải trả lời trước Hội đồng nhân dân.

Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.

- Về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, cũng như các quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân, cơ bản, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992, cụ thể như sau: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thực hiện chế độ thông báo tình hình của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể Nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.

Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân và được mời tham dự hội nghị Ủy ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.

Có thể thấy rằng, các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, nhưng đồng thời cũng bổ sung nhiều điểm mới mở đường cho việc tiếp tục đổi mới pháp luật về chính quyền địa phương như: thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước (Điều 52); quy định đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc trung ương; quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính (Điều 110); quy định về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính (Điều 111); quy định về phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương; quy định về việc thực hiện nhiệm vụ được cơ quan nhà nước cấp trên giao (Điều 112).

Những quy định này là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.

Để thực hiện có hiệu quả các quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, chúng ta cần phải sớm tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội; khẩn trương xây dựng, ban hành Luật tổ chức chính quyền địa phương và Luật về điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập mới, giải thể, chia, tách địa giới hành chính… bảo đảm chính quyền địa phương các cấp hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, thông suốt từ trung ương đến cơ sở; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò làm chủ của Nhân dân trong việc xây dựng và giám sát hoạt động của chính quyền địa phương.